Achtergrond Golf boven
Achtergrond Golf onder

Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Altena houdende regels omtrent grondbeleid Nota Grondbeleid Altena 2019

Publicatiedatum:
maandag 14 januari 2019
Originele publicatie downloaden:
Download het PDF bestand
Type bekendmaking:
Overige besluiten van algemene strekking





Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Altena houdende regels omtrent grondbeleid Nota Grondbeleid Altena 2019

De raad van de gemeente Altena,

 

gelezen het voorstel van de Altenacolleges;

 

besluit

 

1. Vast te stellen de Nota Grondbeleid Altena 2019.

 

Samenvatting

 

Inleiding

Eind 2017 heeft Deloitte Real Estate (hierna: “Deloitte”) opdracht gekregen om de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem te begeleiden bij de harmonisering van het grondbeleid. Om dit te bereiken heeft Deloitte bij de afzonderlijke gemeenten het grondbeleid geïnventariseerd en vastgelegd. De inventarisatie is de basis geweest voor de discussie over het grondbeleid en heeft geresulteerd in deze nota.

In deze nota wordt het grondbeleid van de gemeente Altena voor de komende jaren vastgelegd. De nota voldoet aan de vereisten die in het Besluit Begroting en Verantwoording (hierna: BBV) worden gesteld aan de verplichte paragraaf grondbeleid in de programmabegroting en het jaarverslag. In deze nota worden die verplichte onderdelen in een breder kader behandeld. De samenvatting biedt een weergave van de gemeentelijke beleidskeuzes met betrekking tot het grondbeleid.

 

Beleidsregie gemeente Altena

De gemeente kiest er in beginsel voor om een strategische positie in te nemen. Indien nodig zal de gemeente hiervoor grond aankopen. In de overige gevallen zal de gemeente terughoudend zijn met haar investeringen (hierna aangeduid als faciliterend grondbeleid). De gemeente Altena weegt per project af welk type grondbeleid voor de betreffende locatie wenselijk is. Bestaande locaties worden conform de overeengekomen uitgangspunten (aangegane overeenkomsten) uitgevoerd.

 

Het grondbeleid van de gemeente Altena is een afgeleide van het ruimtelijke beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur. Hieronder staan de uitgangspunten opgesomd.

 

Instrumenten grondbeleid

  • o

    Indien de gemeente bij ruimtelijke projecten de gronden niet (geheel) in eigendom heeft, wordt voor het kostenverhaal gestreefd naar het sluiten van een anterieure overeenkomst met private partijen. Indien dit niet mogelijk is, dan maakt de gemeente gebruik van het Grondexploitatieplan.

  • o

    De gemeente maakt per project een strategische afweging ten aanzien van het inzetten van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg);

  • o

    De gemeente beziet per project in hoeverre, wanneer en op welke wijze de onteigeningswet moet worden toegepast;

  • o

    De gemeente Altena bepaalt de grondprijzen in beginsel op basis van een externe taxatie, eens in de vier jaar, waarbij de residuele grondwaarde en/of de vergelijkingswaarde wordt toegepast. In de grondprijsbrief wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de grondprijs in de tussenliggende jaren en op omstandigheden waarop kan worden afgeweken van de verrichte taxatie;

  • o

    De gemeenteraad stelt jaarlijks de grondprijsbrief vast;

  • De beheerkosten met betrekking tot ‘groen’ en ‘grijs’ komen tot maximaal 1 jaar na oplevering van het betreffende (deel)plan ten laste van de grondexploitatie. Overdracht bij publiek-private samenwerkingsprojecten (hierna: PPS-projecten) (van openbare ruimte) aan de gemeente vindt plaats op basis van een overdrachtsprotocol;

  • o

    Verkoop van bouw- en woonrijp gemaakte gronden aan marktpartijen (gronduitgifte) is onderhands mogelijk indien de uitgifteprijs marktconform en onafhankelijk is getaxeerd;

 

Financiën

  • o

    Bij het vaststellen van de grondexploitatie door de raad wordt in beginsel een krediet gevoteerd voor het totale plan. Afhankelijk van de looptijd, het risicoprofiel en de complexiteit van het plan, kan het college van burgemeester en wethouders ervoor kiezen om deelkredieten aan te vragen;

  • o

    Jaarlijks wordt in de begroting een bedrag gereserveerd voor de planvoorbereidingskosten voor plannen waarvoor nog geen grondexploitatie is vastgesteld;

  • Bij de begroting vindt de herziening van de grondexploitaties plaats. Deze geeft inzicht in de stand van zaken van de bestaande grondexploitaties, waarbij wordt aangegeven wat de status is van het project, de rol van de gemeente, de Netto Contante Waarde, het huidige programma, de looptijd en de planning, de risico’s en de fase waarin projecten zich op dat moment bevinden;

  • o

    Voor projecten met een negatief plansaldo wordt direct een voorziening getroffen op basis van de Netto Contante Waarde (NCW);

  • Tussentijdse winstneming vindt plaats middels de ‘percentage of completion methode’, zoals voorgeschreven volgens de notitie ‘Grondexploitatie 2016’ van de Commissie BBV. Winstnemingen uit de grondexploitaties komen in eerste instantie ten goede aan de Reserve Grondexploitaties;

  • o

    Bij de gemeente Altena is ervoor gekozen in de berekening van het risicobedrag of profiel behorende bij een grondexploitatie een Monte Carlo simulatie te hanteren. In het bepalen van het gewogen risicobedrag wordt een zekerheidspercentage van 85% gehanteerd;

  • o

    De gemeente Altena dekt het gewogen risicobedrag uit de Monte Carlo simulatie uit het weerstandsvermogen. Binnen de grondexploitatie wordt als weerstandsvermogen beschouwd het niet voor andere doeleinden bestemde deel van de reserve grondexploitaties en de positieve saldi van de projecten;

  • Het benodigde weerstandsvermogen van de gemeente Altena wordt bepaald aan de hand van de berekening van de risico’s. Er is een ondergrens ingesteld, die wordt berekend aan de hand van de norm van de. Inspectie Financiën Lagere Overheden methode (hierna: IFLO methode). De reserve grondexploitaties moet ten minste gelijk zijn aan het hoogste van de twee bedragen van of de IFLO norm of de risicoberekening op basis van Monte Carlo, zodat financiële tegenvallers zoveel mogelijk binnen het grondbedrijf zelf kunnen worden opgevangen;

 

Organisatie ruimtelijke projecten

De raad wordt in verschillende fasen bij het plan wordt betrokken.

1 Inleiding

 

Eind 2017 heeft Deloitte Real Estate (hierna: “Deloitte”) opdracht gekregen om de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem te begeleiden bij de harmonisering van het grondbeleid. Om dit te bereiken heeft Deloitte bij de afzonderlijke gemeenten het grondbeleid geïnventariseerd en vastgelegd. De inventarisatie is de basis geweest voor de discussie over het grondbeleid en heeft geresulteerd in deze nota.

Het grondbeleid van de gemeente Altena is een afgeleide van het ruimtelijke beleid, zowel ten aanzien van volkshuisvesting, economische ontwikkeling en openbare ruimte, als voor infrastructuur, recreatie en natuur.

 

In de Toekomstvisie Altena komt tot uitdrukking dat de gemeente Altena de inwoners, organisaties en bedrijven - binnen de financiële kaders - een prettig woon-, werk- en leefklimaat wil bieden. De gemeente wil daarbij - indien nodig - daadkrachtig inspelen op de vele veranderingen en ontwikkelingen waar we mee te maken hebben.

 

De voorliggende Nota Grondbeleid 2019 gemeente Altena betreft de harmonisatie van het beleid van de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem. Voor het opstellen van deze Nota Grondbeleid zijn de overeenkomsten en verschillen tussen de drie gemeenten geïnventariseerd. In bijlage 1 zijn de verschillen in uitgangspunten in grondbeleid van de drie gemeenten weergegeven.

 

Om de kaderstellende en controlerende taak van de raad op het gebied van grondbeleid vorm te geven is in het kader van het BBV het grondbeleid een verplichte paragraaf in de begroting en het jaarverslag. Deze door de raad vast te stellen paragraaf dient inzicht te geven in de lopende, af te ronden en toekomstige projecten, de vorm waarin zij worden uitgevoerd, de financiële consequenties van de projecten en de prioritering. Ook moet het controle-instrumentarium voor de raad daarin worden aangegeven, alsmede regels voor eventuele tussentijdse winstneming op exploitaties en financiële sturing en verantwoording.

 

Het is raadzaam om in een Nota Grondbeleid een breder kader te behandelen – naast de verplichte onderdelen uit de paragraaf bij de begroting – om daarbij ook vast te stellen welke uitvoeringsinformatie aan de raad gewenst is. Voorgesteld wordt om middels het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (hierna: MPG) de raad bij de begroting te informeren over projectinformatie, tussentijdse afwijkingen worden direct aan de raad gemeld, bij de begroting zal voor alle grondexploitaties worden geïnventariseerd of sprake is van afwijkingen en indien nodig zullen deze worden voorgelegd aan de raad.

 

Deze nota geeft verder een overzicht van het doel en de inhoud van de Nota Grondbeleid, keuzes met betrekking tot het ruimtelijk beleid, instrumenten bij faciliterend en actief grondbeleid, financiën en de organisatie van ruimtelijke projecten.

2 Doel en inhoud Nota Grondbeleid

2.1 Doel

Het doel van deze Nota Grondbeleid is het vastleggen van de uitgangspunten met betrekking tot het grondbeleid. Hierin zijn in eerste instantie de onderdelen meegenomen die conform het BBV verplicht zijn om te behandelen in de paragraaf grondbeleid.

 

2.2 Nota Grondbeleid

De uitvoering van het Grondbeleid is een taak van het college binnen door de raad vast te stellen kaders. Het college doet jaarlijks bij de jaarrekening verslag over het gevoerde grondbeleid. Het is aan de gemeenteraad om vervolgens te controleren of het college, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de door de gemeenteraad vastgestelde beleidskaders is gebleven.

 

De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid moet zodanig vorm worden gegeven dat de raad in staat is haar controlerende functie naar behoren uit te voeren. In figuur 1 in deze nota zijn de onderwerpen opgenomen waarover de gemeenteraad jaarlijks door middel van de paragraaf grondbeleid in de programmabegroting wordt geïnformeerd. Daarnaast is aangegeven in welke paragraaf in deze Nota beleidskeuzes met betrekking tot informatievoorziening aan de Raad worden besproken.

 

 

Gemeenteraad

Nota

College van B&W

Grondbeleid

  • -

    Nota grondbeleid

  • -

    Grondprijsbeleid (grondprijsbrief)

§ 2.3

§ 6.2

  • -

    Aankopen onroerende zaken in het kader van het strategisch/ actief verwervingsbeleid

Verwerving en beheer

  • -

    Beschikbaar stellen krediet strategische aankopen

  • -

    Vaststellen toepassing Wet voorkeursrecht gemeenten

  • -

    Onteigeningsbesluit

§ 7.1

 

§ 6.1

§ 6.1

  • -

    Vestigen van voorkeursrecht

     

  • -

    Opstellen verwervingsplan

  • -

    Onteigenen

  • -

    Uitvoering

Bouw- en woonrijp maken

  •  

n.v.t.

  • -

    Vaststellen aanbestedingsbeleid

Uitgifte

 

 

Kostenverhaal

  • -

    Vaststellen algemene voorwaarden voor verkoop en uitgifte

  • -

    Kostenverhaal( exploitatieplan, exploitatieverordening (facultatief))

§ 6.4

 

§ 5.3

  • -

    Uitgiftecontracten

  • -

    Exploitatieovereenkomsten (oud)

  • -

    Anterieure overeenkomst

  • -

    Posterieure overeenkomst

  • -

    Planschadeovereenkomsten

Grondexploitatie

Programma en kwaliteit

Sturing en verantwoording

Samenwerking

  • -

    Vaststellen (evt. gedelegeerd)

  • -

    Resultaatbestemming

  • -

    Vaststellen projectopdrachten en projectontwerp

  • -

    Jaarrekening en begroting

  • -

    Tussentijdse rapportages 

  • -

    Paragraaf verbonden partijen

§ 7.2

§ 7.4

§ 8

 

§ 7.3

§ 7.3

§ 7.2.1.

  • -

    Vertrouwelijk deel van grondexploitatie

     

 

  • -

    Vertrouwelijk deel MPG/rapportages

  • -

    Rapporteren jaarrekening, begroting en tussentijdse rapportages

  • -

    Deelnemingen in privaatrechtelijk rechtspersoon

Figuur 1 Rolverdeling Raad en College

 

2.3 Paragraaf Grondbeleid

Het BBV verplicht gemeenten bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan respectievelijk verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. In deze paragraaf moet het gemeentebestuur (B&W) bij de begroting expliciet aangeven wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar is om de ruimtelijke planning te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid tenminste dient te bestaan uit of verwezen te worden naar:

  • Een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;

  • o

    Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert (beleidsregie);

  • o

    Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (programmerings- en monitoringsinstrumentarium);

  • o

    Een onderbouwing van de geraamde winstneming;

  • De beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

 

Naast een beschrijving van de visie op het grondbeleid wordt in dezelfde paragraaf ook aangegeven op welke wijze de gemeente het grondbeleid uitvoert. Zo kan de gemeente aangeven om welke redenen en bij welke projecten voor actief in plaats van faciliterend grondbeleid wordt gekozen.

3 Ruimtelijk beleid

 

Grondbeleid is geen doel op zich maar een instrument om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van wonen, werken, natuur, sport, cultuur, recreatie, zorg en onderwijs te bereiken. Naast het planologisch instrumentarium, zoals visies, stedenbouwkundige plannen en bestemmingsplannen, en bij invoering van de Omgevingswet in 2021 omgevingsvisies en -plannen, draagt het grondbeleid bij aan het realiseren van deze visies en plannen. Daarom wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de ruimtelijke kaders en doelstellingen die leidend zijn voor het grondbeleid en de daarbij in te zetten instrumenten.

 

De gemeentebesturen van de drie gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem hebben de hoofdlijnen van het door hen gewenste ruimtelijk beleid richting 2025 vastgelegd in de gezamenlijke (ruimtelijke) structuurvisie “Land van Heusden en Altena”.

 

Om invulling te geven aan het thema wonen is in 2015 een Woonvisie opgesteld die in 2017 is geactualiseerd. De drie gemeenten en de plaatselijk werkzame corporaties Woonlinie, Woonstichting Land van Altena en Woonservice Meander stonden samen aan de basis van deze Woonvisie. In de huidige veranderende woningmarkt is een actualisatie om de twee jaar aan de orde, met een vernieuwd provinciaal ruimtelijk ordeningsbeleid en nieuwe ontwikkelingen op het vlak van wonen en zorg. Het MPG geeft de raad bij de begroting inzicht in de lopende planvoorraad en in de vraag in hoeverre planaanvulling noodzakelijk is gerelateerd aan de effectieve vraag naar woningen.

4 Grondbeleidkeuze gemeente Altena

 

Het is van belang een keuze te maken over de wijze waarop de gemeente haar beleid tot uitvoering wil brengen: actief of faciliterend. In bijlage 2 worden de type actief en faciliterend grondbeleid nader toegelicht. Bij de afweging welke grondpolitiek moet worden toegepast, dient onder meer rekening te worden gehouden met:

 

  • o

    De concrete ruimtelijke doelstellingen binnen een bepaalde termijn;

  • o

    De gewenste regierol bij locatieontwikkeling;

  • o

    Het risicoprofiel van de beoogde locatieontwikkeling;

  • o

    De gewenste snelheid en zekerheid van realisatie;

  • o

    De wettelijke mogelijkheden en beperkingen;

  • o

    De huidige grondposities van de gemeente Altena;

  • o

    De ontwikkelingspotentie van gronden (en opstallen) in gemeentelijk eigendom;

  • o

    De posities die de marktpartij(en) innemen;

  • o

    De doelstellingen van de betreffende marktpartijen;

  • o

    De financieel-technische capaciteit van de eigen organisatie

  • o

    De bestaande cultuur binnen de gemeentelijke organisatie m.b.t. het grondbeleid in de voorgaande jaren.

 

Om sturend op te kunnen treden moet de gemeente kunnen beschikken over een passend instrumentarium. Dat instrumentarium verplicht de gemeente niet tot toepassing, maar het schept nadrukkelijk de mogelijkheid het te gebruiken indien en zodra zich de mogelijkheid of de noodzaak voordoet.

 

4.1 Beleidsregie gemeente Altena

De laatste jaren verwerven projectontwikkelaars eveneens een grondpositie op de markt voor woningbouw en bedrijven, op zowel de uitbreidings- als inbreidingslocaties. Exploitatie van gronden door derden dan wel een samenwerking tussen derden en gemeente bij de exploitatie van gronden is in toenemende mate aan de orde (een vorm tussen actief en faciliterend grondbeleid zie Bijlage 2).

De gemeente kiest er in beginsel voor om een strategische grondpositie in te nemen. Indien nodig zal de gemeente hiervoor grond aankopen. In de overige gevallen zal de gemeente terughoudend zijn met haar investeringen (hierna aangeduid als faciliterend grondbeleid). De gemeente Altena weegt per project af welk type grondbeleid voor de betreffende locatie wenselijk is.

 

De gemeente kiest er in beginsel voor om een strategische grondpositie in te nemen. Indien nodig zal de gemeente hiervoor grond aankopen. In de overige gevallen zal de gemeente terughoudend zijn met haar investeringen (hierna aangeduid als faciliterend grondbeleid). De gemeente Altena weegt per project af welk type grondbeleid voor de betreffende locatie wenselijk is.

5 Instrumenten bij faciliterend grondbeleid

 

De rol van de gemeente beperkt zich in het geval van faciliterend grondbeleid meestal tot het vaststellen van ruimtelijke plannen en het verhalen van de gemaakte kosten voor de ontwikkeling van die locatie (bijvoorbeeld infrastructuur en voorzieningen) op de exploitant. Het faciliterend grondbeleid kent zijn eigen instrumentarium. Hieronder zullen de volgende worden doorgenomen:

  • o

    Bestemmingsplan;

  • o

    Grondexplotatiewet;

  • o

    Anterieure en posterieure overeenkomsten.

 

5.1 Bestemmingsplan

In het bestemmingsplan legt de gemeente de bestemming vast voor de gronden in het eigen grondgebied. De bestemmingen worden weergegeven op een kaart en voorzien van regels en een toelichting. De belangrijkste instrumentele betekenis van dit plan is het gebruik als instrument om particuliere activiteiten rond ruimtelijke inrichting te kunnen sturen. De gemeente kan ondanks een faciliterend grondbeleid door het opstellen van een bestemmingsplan toch grote invloed uitoefenen op de ontwikkelingen. Een bouwvergunning kan en mag niet verleend worden wanneer deze in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast kan het bestemmingsplan nodig zijn voor de inzet van andere instrumenten zoals onteigening of vestiging van een voorkeursrecht. De gemeente stelt zelf de prioriteiten rondom aanpassingen van bestemmingsplannen.

 

5.2 Grondexploitatiewet

Door de Grondexploitatiewet (onderdeel van de wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro)) krijgen de gemeenten een publiekrechtelijke „stok achter de deur„, namelijk de mogelijkheid om regels met betrekking tot de uitvoering en het huisvestingsbeleid (particulier opdrachtgeverschap, woningbouwcategorieën) op te nemen. Daarnaast kunnen locatie-eisen worden geregeld door middel van een exploitatieplan.

 

Van het vaststellen van een exploitatieplan kan worden afgezien wanneer de kosten van de grondexploitatie en (kwaliteits)eisen voor de werken en werkzaamheden (bouwrijp maken, inrichting openbaar gebied, aanleg nutsvoorzieningen e.d.) op andere wijze verzekerd zijn. Deze verplichting geldt alleen voor gronden waarop een bij Algemene Maatregel van Bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen en dat door een private partij wordt ontwikkeld. Na opstelling van een exploitatieplan kunnen alsnog overeenkomsten met private partijen worden gesloten, echter deze dienen te zijn gebaseerd op het exploitatieplan. Een dergelijke overeenkomst wordt aangeduid als „posterieure overeenkomst‟. Hieraan kunnen achteraf geen onderwerpen meer worden toegevoegd, dit kan slechts door herziening van het exploitatieplan.

 

Het exploitatieplan bestaat uit twee onderdelen:

  • o

    Verplicht deel: aanduiding exploitatiegebied, omschrijving van werken en werkzaamheden en exploitatieopzet;

  • o

    Facultatief deel (uitvoeringsaspecten): kwaliteitseisen, eisen aan inrichting openbare ruimte, nakomingregels.

De effectuering vindt plaats via de bouwvergunning, dat wil zeggen dat bij toetsing van de bouwvergunningaanvraag ook wordt getoetst aan zowel het bestemmingsplan als het exploitatieplan.

 

Onder de grondexploitatiewet bestaat een verplichting tot kostenverhaal. Welke kosten kunnen worden verhaald, is in een limitatieve kostenlijst in een aparte AMvB worden bepaald. De verplichte exploitatiebijdrage is vormgegeven door een voorschrift aan de bouwvergunning.

 

Door gebruik van een limitatieve kostenlijst (zie Besluit ruimtelijke ordening (Bro), art. 6.2.3. t/m. 6.2.5.) is bepaald welke kosten verhaald kunnen worden. Het gaat hierbij in beginsel alleen om aanlegkosten. Kosten voor beheer, onderhoud en vervanging vallen hier niet onder. Ook kosten buiten het exploitatiegebied komen in aanmerking, zoals ontsluitingswegen, bruggen en parkeervoorzieningen. Op basis van drie uitgangspunten wordt getoetst of kosten kunnen worden verhaald:

  • o

    Profijt: kosten van bovenwijkse voorzieningen komen in principe alleen voor verhaal in aanmerking indien en voor zover het gebied profijt heeft en de kosten toerekenbaar zijn aan het gebied;

  • o

    Toerekenbaarheid (causaliteit): de kosten zouden niet gemaakt zijn, indien het exploitatieplan niet gerealiseerd werd;

  • o

    Evenredigheid (proportionaliteit): indien meerdere locaties profiteren van bovenwijkse voorzieningen, worden de kosten naar rato toegerekend aan de profiterende gebieden.

5.3 Anterieure en posterieure overeenkomsten

De Wro kent een expliciete basis voor het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten over de grondexploitatie tussen gemeenten en marktpartijen of particulieren. Op deze wijze is zeker gesteld dat kostenverhaal kan plaatsvinden. Die wettelijke basis geldt voor alle soorten overeenkomsten, ongeacht de naamgeving. De wet kent twee soorten overeenkomsten:

 

  • 1.

    Anterieure overeenkomst

  • 2.

    Posterieure overeenkomst

 

Ad 1. Anterieure overeenkomst

De anterieure overeenkomst wordt in een vroeg stadium gesloten vóórdat een exploitatieplan is vastgesteld. Voor anterieure overeenkomsten geldt een grote contractsvrijheid. De gemeente is voor het verhaal van kosten niet gebonden aan het publiekrechtelijke kader van de grondexploitatiewet. Dat betekent onder meer dat in deze overeenkomsten ook afspraken kunnen worden gemaakt over de financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied. Daardoor kan bovenplans worden verevend. Wel geldt daarbij dat de betreffende bijdragen betrekking hebben op een concrete gebiedsontwikkeling en passen binnen een structuurvisie van gemeente, provincie of Rijk. Uiteraard gelden daarnaast de algemene eisen van het BW en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Awb.

 

Ad 2. Posterieure overeenkomst

Posterieure overeenkomsten zijn overeenkomsten die worden gesloten nadat een exploitatieplan is vastgesteld. Bij deze overeenkomsten bestaat minder contractsvrijheid omdat niet mag worden afgeweken van het publiekrechtelijke kader van de grondexploitatiewet en het exploitatieplan. Bovenplanse verevening is publiekrechtelijk niet toegestaan.

 

De procedure met betrekking tot het kostenverhaal en bestemmingsplan is weergegeven in figuur 2.

5.4 Beleidskeuze gemeente Altena

Privaatrechtelijke afspraken hebben de voorkeur boven de inzet van het publiekrechtelijke instrumentarium. Door de Grondexploitatiewet (onderdeel van de Wro) krijgen de gemeenten een publiekrechtelijke ”stok achter de deur” namelijk de mogelijkheid om regels met betrekking tot de uitvoering en het huisvestingsbeleid (particulier opdrachtgeverschap, woningbouwcategorieën) op te nemen. Daarnaast kunnen locatie-eisen worden geregeld door middel van een exploitatieplan.

Door het streven naar zoveel mogelijk anterieure overeenkomsten wordt het opstellen van exploitatieplannen beperkt. Door het creëren van meer anterieure overeenstemming ontstaat meer draagvlak bij grondeigenaren voor planuitvoering en dit komt ten goede aan het tempo van de realisatie.

 

De gemeente streeft voor het kostenverhaal bij ruimtelijke projecten naar het sluiten van een anterieure overeenkomst met private partijen. Indien dit niet mogelijk is, dan maakt de gemeente gebruik van het Grondexploitatieplan.

6 Instrumenten bij actief grondbeleid

 

Bij een actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf de gronden binnen een plangebied, maakt deze bouw- en woonrijp en geeft bouwkavels uit aan private partijen. De gemeente is niet gebonden aan een ontwikkelaar. De gemeente draagt het volledige exploitatierisico, maar kan via de uitgifteprijzen het grondexploitatieresultaat zelf beïnvloeden. In dit hoofdstuk wordt het beschikbare instrumentarium beschreven.

 

6.1 Verwerving

Gemeentelijke verwerving kan op twee verschillende manieren plaatsvinden, te weten via onteigening en via minnelijke aankoop (respectievelijk onder dwang of onder drang). Daarnaast bestaat nog de mogelijkheid om een voorkeurspositie te verkrijgen via het vestigen van voorkeursrechten. In dat geval is de koop echter alleen mogelijk als de eigenaar wil vervreemden. Indien wordt besloten dat de gemeente wil verwerven, gaat een door de gemeente aangewezen persoon (“de verwerver‟) in onderhandeling met de eigenaar of diens adviseurs om de gronden minnelijk te verwerven. Het onteigeningstraject is gebonden aan een aantal procedurele en andere regels als omschreven in de Onteigeningswet.

 

De gemeente maakt per project een strategische afweging ten aanzien van het inzetten van de Wvg.

 

De gemeente beziet per project in hoeverre, wanneer en op welke wijze de onteigeningswet wordt toegepast.

Ondanks de bestuurlijke voorkeur van de gemeente Altena voor overwegend faciliterend grondbeleid zou het wenselijk kunnen zijn om strategisch grond aan te kopen en het college hiertoe de mogelijkheid te geven (aan de hand van een door de raad vastgesteld budget verwerving) vooruitlopend op het operationeel verklaren van plannen reeds aankopen te doen van grond en/of opstallen. Het moet dan gaan om strategische aankopen, inbreng van gemeentelijk bezit in het grondbedrijf of om tijdelijke beheersmaatregelen. Uitgangspunt daarbij is dat de aankoop een onvermijdelijkheid is en/of leidt tot een financieel voordeel (op termijn) door direct lagere kosten van aankoop en/of voordeel op de planning.

 

6.2 Grondprijsbeleid

Voor de bepaling van de grondwaarde is sprake van een marktwaardebenadering. Deze benadering komt in de volgende gedaanten voor:

  • o

    Residuele grondwaardeberekening;

  • o

    Grondquote methode;

  • o

    Vergelijkingswaarde methode.

 

De residuele grondwaarde wordt berekend door de investeringskosten (bouw- en ontwikkelingskosten) in mindering te brengen op de commerciële waarde (verkoopwaarde; Vrij op Naam –prijs (VON-prijs). Deze benadering geniet de voorkeur van de VNG, de ontwikkelaars /bouwers en het voormalig Ministerie van VROM (Convenant gemeentelijk grond(prijs)beleid bij gronduitgifte aan marktpartijen in relatie tot woningkwaliteit, 19 december 2001).

De grondquote benadering gaat uit van de gedachte dat een bepaald percentage van de verkoopprijs van de ontwikkeling (VON- prijzen) als grondwaarde aan de gemeente hoort toe te vallen. Deze methode wordt hoofdzakelijk bij woningbouw in grote bouwopgaven toegepast. De quote kan worden bepaald door vergelijking met aanliggende gemeenten, of door middel van een residuele berekening aan de hand van referentieprojecten.

De vergelijkingswaarde methode bepaalt de grondwaarde door een vergelijking te maken met de grondprijzen van vergelijkbare ontwikkelingen in gemeenten in de naaste omgeving.

 

De gemeente Altena bepaalt de grondprijzen in beginsel op basis van een externe taxatie, eens in de vier jaar, waarbij de residuele grondwaarde en/of de vergelijkingswaarde wordt toegepast. In de grondprijsbrief wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de grondprijs in de tussenliggende jaren en op omstandigheden waarop kan worden afgeweken van de verrichte taxatie.

 

De gemeenteraad stelt bij de begroting de grondprijsbrief vast.

 

6.3 Beheer

Na de verwerving van gronden en opstallen kunnen de gronden bouwrijp worden gemaakt. Door de lange looptijd van projecten ligt er vaak een periode van beheer tussen deze twee fasen. Dit beheer bestaat uit het opstellen en bewaken van tijdelijke verhuur- of pachtcontracten, het onderhoud aan het onroerend goed en de bewaking van de kosten voor tijdelijk beheer. Naast het tijdelijke beheer kan er ook sprake zijn van permanent beheer van onroerende goederen.

 

De beheerkosten met betrekking tot ‘groen’ en ‘grijs’ komen tot maximaal 1 jaar na oplevering van het betreffende (deel)plan ten laste van de grondexploitatie. Overdracht bij Publiek Private Samenwerkingsprojecten (PPS-projecten) (van openbare ruimte) aan de gemeente vindt plaats op basis van een overdrachtsprotocol.

6.4 Gronduitgifte

De basis van uitgifte wordt gevormd door het instrument van de gronduitgifte-overeenkomst, dat wordt ingezet om de voorwaarden van de gewenste ontwikkeling op te leggen aan de afnemende partij. De voorwaarden waaronder uitgifte plaats vindt, worden vastgelegd als „Modelovereenkomst‟ of als los toe te passen „Algemene voorwaarden‟. De uitgifte van gronden vindt plaats in de vorm van koop via marktselectie en onderhandse transacties.

 

Verkoop van bouw- en woonrijp gemaakte gronden aan marktpartijen (gronduitgifte) is onderhands mogelijk indien de uitgifteprijs marktconform en onafhankelijk is getaxeerd.

7 Financiën

 

Dit hoofdstuk formuleert de kaders ten aanzien van de financiële aspecten met betrekking tot het grondbeleid. Het betreft hier met name de kaders rond grondexploitaties, winstneming, reserves & voorzieningen en weerstandsvermogen.

 

7.1 Grondexploitaties

Uitgangspunt is dat alle grondexploitaties in Altena op een uniforme wijze (inclusief indeling van kosten en opbrengsten en indexatie hiervan) worden opgezet en bijgehouden. Bij het vaststellen van de grondexploitatie stelt de gemeenteraad het budgettaire kader vast waarbinnen het plan uitgevoerd dient te worden. Tegelijkertijd wordt ten behoeve van de diverse benodigde uitgaven voor het betreffende project krediet aangevraagd. Het beschikbaar stellen van een krediet kan op meerdere manieren. Zo kan bijvoorbeeld voor het totaal van de verwachte uitgaven een krediet ineens worden aangevraagd of er kan voor gekozen worden om deelkredieten aan te vragen waardoor er meerdere keren voor een project een kredietaanvraag wordt gedaan.

 

Bij het vaststellen van de grondexploitatie wordt in beginsel een krediet gevoteerd voor het totale plan. Afhankelijk van de looptijd, het risicoprofiel en de complexiteit van het plan, kan het college van burgemeester en wethouders ervoor kiezen om deelkredieten aan te vragen.

7.2 Actieve en geplande grondexploitaties

Grondexploitaties kunnen onderscheiden worden in lopende en geplande grondexploitaties. Er is sprake van een lopende grondexploitatie indien een gemeentelijke grondexploitatie door de raad is vastgesteld, bij een geplande grondexploitatie is hier nog geen sprake van. Het vaststellen van de grondexploitatie houdt in dat de raad heeft ingestemd met het gewenste budget en programma ten behoeve van de grondexploitatie. Voor kosten die worden gemaakt in de periode voorafgaand aan de vaststelling van een grondexploitatie (initiatief-, definitie- en ontwerpfase), de zogenaamde voorbereidingskosten (haalbaarheidsstudies etc.) geldt het volgende. Deze kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van het Bro en mogen maximaal 5 jaar geactiveerd worden. Een voorwaarde hiervoor is dat bestuurlijke instemming vereist is, blijkend uit een raadsbesluit of – indien gedelegeerd – een collegebesluit. Indien een grondexploitatie daadwerkelijk binnen de genoemde 5 jaar wordt geactiveerd, dan worden de voorbereidingskosten uiteindelijk in de betreffende grondexploitatie ingebracht. Indien dit niet het geval is, worden de voorbereidingskosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat.

 

Jaarlijks wordt in de begroting een bedrag gereserveerd voor de planvoorbereidingskosten voor plannen waarvoor nog geen grondexploitatie is vastgesteld.

7.2.1 Overige grondexploitaties

Naast de gemeentelijke grondexploitaties is ook sprake van private grondexploitaties. Bij deze grondexploitaties vervult de gemeente Altena een faciliterende rol. Dit houdt in dat de gemeente alleen haar publiekrechtelijke taak vervult en met betrekking tot deze projecten geen gronden in eigendom heeft.

Daarnaast kan er ook sprake zijn van een deelneming/joint venture. De wijze waarop de gemeente vervolgens controle houdt op een joint venture (en dus op de grondexploitatie) wordt vastgesteld in een samenwerkingsovereenkomst tussen de deelnemende partijen en/of oprichtingsakte van de betreffende joint venture. Essentieel is dat hierin voldoende mogelijkheden tot sturing, controle en verantwoording worden vastgelegd. Over deze deelneming wordt jaarlijks gerapporteerd in de paragraaf Verbonden Partijen.

 

7.3 Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG)

De gemeente kan bij de begroting zowel de gemeentelijke als de private grondexploitaties in kaart brengen in het MPG. Hierin worden voornamelijk de programmatische en financiële aspecten belicht. De gemeenteraad moet inzicht hebben in hoeverre voldaan wordt aan de gestelde bouwopgave op basis van de programma’s binnen de totale gemeentelijke grondexploitaties en private grondexploitaties. De raad kan op basis daarvan beleidskeuzes maken ten aanzien van temporiseren, faseren, uitstellen en toevoegen van grondexploitaties.

Het jaarlijks opstellen van een MPG biedt de gemeente de gelegenheid controle en overzicht te houden op de grondexploitaties. Daarmee kan de raad alsnog haar controlerende en sturende taken uitvoeren.

 

Bij de begroting vindt de herziening van de grondexploitaties plaats. Deze geeft inzicht in de stand van zaken van de bestaande grondexploitaties, waarbij wordt aangegeven wat de status is van het project, de rol van de gemeente, de Netto Contante Waarde, het huidige programma, de looptijd en de planning, de risico’s en de fase waarin projecten zich op dat moment bevinden.

7.4 Verlies- en winstneming

Een gemeente moet op grond van artikel 16 van het BBV in de paragraaf grondbeleid de randvoorwaarden en uitgangspunten van het nemen van tussentijdse winst uit positieve grondexploitaties vastleggen.

Als algemeen uitgangspunt voor grondbeleid geldt dat voor grondexploitaties met een negatief plansaldo direct een voorziening wordt getroffen en dat bij grondexploitaties met een positief saldo winst tussentijds wordt genomen middels de ‘percentage of completion methode’. De hoogte van een verliesvoorziening wordt bepaald aan de hand van de Netto Contante Waarde. Het streven is om het verschil met eindwaarde vervolgens op te nemen in de Reserve Grondexploitaties. Waar in het verleden winsten vaak pas aan het einde van een project werden ingeboekt heeft de Commissie BBV in de notitie Grondexploitaties 2016 aangegeven dat dit niet meer is toegestaan.

 

Voor projecten met een negatief plansaldo wordt direct een voorziening getroffen op basis van de Netto contante waarde. (NCW).

 

Tussentijdse winstneming vindt plaats middels de ‘percentage of completion methode’, zoals voorgeschreven volgens de notitie ‘Grondexploitatie 2016’ van de Commissie BBV. Winstnemingen uit de grondexploitaties komen in eerste instantie ten goede aan de Reserve Grondexploitaties.

7.5 Reserves en voorzieningen

Een gemeente loopt bij het uitvoeren van grondbeleid diverse financiële risico’s, gegeven de lange looptijden en aard van de projecten. In het BBV wordt aangegeven dat gemeenten een schatting moeten geven van de met die ontwikkelingen samenhangende risico’s en verplichtingen waarvan tot aan het tijdstip van optreden nog onvoldoende zekerheid bestaat. Voor het beoordelen van de omvang hiervan, is het noodzakelijk om inzicht te krijgen in de omvang en achtergronden van de risico’s in samenhang met het beschikbare weerstandsvermogen van de gemeente om deze risico’s op te vangen.

Bij het bepalen van het weerstandsvermogen speelt de reserve Grondexploitaties een grote rol. Deze reserve kan gevoed worden met de afsluiting van positieve plannen en tussentijdse winstnemingen, en vormt een belangrijke buffer om onvoorziene kosten te dekken. Indien bij lopende grondexploitaties blijkt dat de gereserveerde voorzieningen ontoereikend zijn om de tegenvallers te dekken, dan dient de verhoging van deze voorziening (via de programmarekening) ten laste te komen van de reserve Grondexploitaties.

De mate van weerstandsvermogen in de reserve, is door de gemeente zelf vast te stellen. Daarvoor gehanteerde richtlijnen voor grondbedrijfsactiviteiten zijn in de praktijk vaak een percentage van de boekwaarde en een percentage van de nog te realiseren kosten, los van de projectspecifieke risico’s. In paragraaf 7.5.1 wordt nader ingegaan op de berekeningswijze van het weerstandsvermogen Grondexploitaties van de gemeente Altena.

De voorzieningen moeten jaarlijks worden geactualiseerd. Ook in de tussentijdse planning- en control producten dienen op dat moment bekend zijnde financiële mee- of tegenvallers ten opzichte van het vastgestelde plansaldo boven een bepaalde grens te worden gemeld. Daarbij moeten ook de financiële consequenties voor de reserve en/of voorzieningen worden aangegeven.

Het signaleren van risico’s en het maken van een financiële vertaalslag is een vorm van risico- beheersing. Naast het financiële aspect is risicobeheersing tevens cruciaal met betrekking tot de volgende thema’s, namelijk: markt-, milieu- en grondanalyses, planning en fasering, contracten en overeenkomsten, en rolverdeling en verantwoordelijkheden. Deze risico’s zijn te verdelen in project specifieke en marktrisico’s. Het is daarom wenselijk dat voor de grondexploitaties jaarlijks inzicht wordt verschaft in de bandbreedte van de risico’s, rekening houdend met de mogelijke waarschijnlijkheid dat deze risico’s zich voordoen en met het mogelijke financiële gevolg hiervan indien het risico zich voordoet. In paragraaf 7.5.1. wordt nader ingegaan op de methode van het kwantificeren van risico’s.

 

7.5.1 Kwantitatieve risicoanalyse

In de kwantitatieve risicoanalyse behorende bij gemeentelijke grondexploitaties zijn drie aspecten van belang voor projectspecifieke risico’s:

  • 1.

    De kwantificering van het risico;

  • 2.

    De vertaling van alle financiële risico’s in een gewogen risicobedrag/risicoprofiel behorende bij een grondexploitatie;

  • 3.

    De dekking van de risicobedragen.

     

    De kwantificering van het risico

    In de kwantificering van risico’s zijn in grote lijnen 2 varianten mogelijk:

    • a)

      “Kans maal gevolg”;

    • b)

      Een statistische verhouding gekoppeld aan een bandbreedte van mogelijke financiële uitkomsten;

 

De vertaling van alle financiële risico’s in een gewogen risicobedrag of -profiel behorende bij een grondexploitatie

De gemeente Altena accepteert tot op zeker niveau enig risico op grondexploitaties, dit klinkt ook door in de gemaakte keuzes t.a.v. het grondbeleid. In het bepalen van het gewogen risicobedrag is daarom gekozen om de meest extreme negatieve scenario’s binnen de bandbreedte waar het saldo van de grondexploitatie kan fluctueren buiten beschouwing te laten. Hiervoor kan een Monte-Carlo simulatie worden gebruikt. De Monte-Carlo simulatie is een simulatietechniek waarbij een proces niet één keer maar vele malen wordt gesimuleerd, elke keer met andere startwaarden. Het resultaat van deze verzameling simulaties is een verdelingsfunctie die het hele gebied van mogelijke uitkomsten weergeeft.

 

De meeste gemeenten die de Monte Carlo simulatie gebruiken hanteren een zekerheidspercentage van 80% tot 90%. Dit wil zeggen dat zij in financiële zin geen rekening houden met de 10 tot 20% meest ongunstige scenario’s. De gemeente Altena heeft gekozen voor het gemiddelde hiervan, namelijk een zekerheidspercentage van 85%.

 

Bij de gemeente Altena is ervoor gekozen in de berekening van het risicobedrag of -profiel behorende bij een grondexploitatie een Monte Carlo simulatie te hanteren. In het bepalen van het gewogen risicobedrag wordt een zekerheidspercentage van 85% gehanteerd.

De dekking van de risicobedragen

Om financiële tegenvallers op te kunnen vangen zodra risico’s ontstaan, heeft de gemeente Altena een buffer nodig. Het gewogen risicobedrag dat volgt uit de Monte Carlo simulatie wordt gedekt uit het weerstandvermogen Grondexploitaties. Binnen de grondexploitatie wordt als weerstandsvermogen beschouwd het niet voor andere doeleinden bestemde deel van de reserve grondexploitaties en de positieve saldi van de grondexploitaties.

 

De gemeente Altena dekt het gewogen risicobedrag uit de Monte Carlo simulatie uit het weerstandsvermogen Grondexploitaties.

7.6 Berekeningswijze weerstandsvermogen Grondexploitaties

Het weerstandsvermogen bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt om niet begrote kosten te dekken die onverwachts en substantieel zijn. Reguliere risico’s (risico’s die zich regelmatig voordoen en die veelal vrij goed meetbaar zijn) maken geen deel uit van de risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen. Voor deze risico’s kunnen verzekeringen (Bijvoorbeeld Constructie All Risk (CAR)) worden afgesloten of voorzieningen worden gevormd.

Naast het berekenen van de benodigde hoogte van het weerstandsvermogen middels het kwantificeren van de risico’s met behulp van Monte Carlo simulatie, is het verstandig om een ondergrens in te stellen voor de hoogte van het weerstandsvermogen. Hiervoor is de IFLO-methode een veelgebruikte methode. (IFLO staat voor: Inspectie Financiën Lagere Overheden). Volgens deze methode wordt het weerstandvermogen berekend aan de hand van een %van het geïnvesteerd vermogen en een % van de nog te maken opbrengsten. Met het hanteren van een percentage van 5% van het geïnvesteerd vermogen en 5% van de nog te maken opbrengsten is er een toereikend minimum opgenomen. De IFLO-methode zelf gaat uit van 10%. Op basis van ervaringen uit het verleden is een percentage van 5% voldoende. Dit is wel afhankelijk van het gekozen grondbeleid, over het algemeen geldt dat een actieve grondpolitiek risicovoller is.

Het risicobedrag dat wordt bepaald middels de zogenaamde IFLO-methode wordt gezien als de ondergrens van het benodigde weerstandvermogen. Indien het risicobedrag dat volgt uit de Monte Carlo simulatie de ondergrens van het benodigde weerstandsvermogen conform de IFLO-methode overstijgt, dan wordt het risicobedrag dat volgt uit de Monte Carlo simulatie gebruikt.

Indien er in de algemene reserve grondexploitaties een tekort ontstaat ten opzichte van het risicobedrag conform de Monte Carlo simulatie of de ondergrens conform de IFLO-methode, dan wordt de algemene reserve grondexploitaties aangevuld vanuit de algemene dienst om tot het gewenste niveau te komen. Als het weerstandsvermogen in de reserve grondexploitaties hoger is dan benodigd op basis van de IFLO norm en/of het berekende risicobedrag op basis van Monte Carlo (d.w.z. de hoogste van de twee) dan kan het meerdere uit de Reserve Grondexploitaties afgeroomd worden naar de algemene dienst (algemene reserve).

 

Het benodigde weerstandsvermogen van de gemeente Altena wordt bepaald aan de hand van de berekening van de risico’s. Er is een ondergrens ingesteld, die wordt berekend aan de hand van de IFLO-methode. De reserve grondexploitaties moet ten minste gelijk zijn aan het hoogste van de twee bedragen van of de IFLO norm of de risicoberekening op basis van Monte Carlo, zodat financiële tegenvallers zoveel mogelijk binnen het grondbedrijf zelf kunnen worden opgevangen;

8 Organisatie ruimtelijke projecten

 

Om de raad in staat te stellen haar kaderstellende en controlerende taken adequaat uit te kunnen voeren is duidelijkheid over de rol- en taakverdeling gedurende ruimtelijke projecten onontbeerlijk. Een heldere structuur binnen een project maakt een adequate beheersing en sturing van het plan- en uitvoeringsproces mogelijk. Een mogelijke structuur is in onderstaande schema weergegeven.

 

 

 

Initiatief

 

Haalbaarheid

 

Realisatie

 

Beheer

 

Doel van de fase

 

Uitgangspunten

 

 

Eindproduct

 

Budgettair kader

 

 

Bestuurlijke besluitvorming

 

Projectvoorstel

 

Nota’s/ beleids- stukken

 

Startdocument

 

Voorbereidings- krediet/ budget verwerving

 

Raad (gedelegeerd aan college)

 

Planuitwerking

 

Startdocument

 

 

Ontwerp

 

Voorbereidings- krediet/ budget verwerving

 

 

Raad

 

Uitvoering

 

Plan

 

Grondontwikke- ling/Openbare ruim- te/infrastructuur

 

Grondexploitatie

 

 

Raad

 

Continuïteit

 

Openbare ruim- te/ infrastructuur

 

Beheer

 

 

Begroting

 

 

College

Tabel 1 Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden

 

Aan de hand van een dergelijke structuur wordt voorkomen dat bijvoorbeeld begonnen wordt met de bouw (realisatiefase) van een project zonder dat in de voorafgaande fasen bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgevonden. Indien het proces binnen een ruimtelijk project helder wordt gefaseerd en elke fase duidelijk wordt afgesloten aan de hand van bestuurlijke besluitvorming, kan de raad daardoor zicht houden op wie wat en wanneer moet doen. De raad wordt daarmee in staat gesteld te controleren en te sturen op zowel geld als programma.

 

De raad wordt in verschillende fasen bij het plan betrokken.

Aldus besloten in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Altena van 8 januari 2019

De voorzitter,

M.A. Fränzel MSc

de raadsgriffier,

Drs. S.J. Peet

Bijlage 1: Uitgangspunten grondbeleid Aalburg, Werkendam, Woudrichem

 

In onderstaande figuur zijn de verschillende uitgangspunten van de gemeente Aalburg, Werkendam en Woudrichem weergegeven. Deze tabel is het resultaat van een uitgebreide analyse van het grondbeleid van de gemeenten uitgevoerd op 20 april 2018.

 

Bijlage 2: Typen grondbeleid

 

Bij grondbeleid zijn verschillende vormen mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid (soms ook wel passief grondbeleid genoemd). Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de twee vormen van grondbeleid (en al hun tussenvarianten) is de mate waarin de gemeente al dan niet risicodragend is en al dan niet in samenwerking met private partijen overgaat tot de exploitatie van grond en/of het te realiseren vastgoed. De diverse vormen van grondbeleid hebben dan ook verschillende kenmerken en een ander instrumentarium met de daarbij behorende voor- en nadelen. In de onderstaande figuur wordt het veld van actief naar faciliterend grondbeleid weergegeven. Daarnaast worden in deze figuur de verschillende uitvoeringsvormen weergegeven. In het hiernavolgende wordt in het kort ingegaan op de belangrijkste kenmerken van actief en faciliterend grondbeleid.

 

Actief grondbeleid

Bij de uitvoering van een bestemmingsplan kiest de gemeente er bij actief grondbeleid voor om de ruwe gronden en opstallen te verwerven, de grond bouwrijp te maken, de publieke voorzieningen aan te leggen en in beginsel alle productiekosten in de gronduitgifteprijzen door te berekenen.

In bepaalde situaties kan met actief grondbeleid de gemeentelijke regiefunctie beter worden vervuld. Juridisch en financieel is meer te sturen dan alleen met ruimtelijke plannen, het bestemmingsplan in het bijzonder. De gemeente heeft meer inspraak in de kwaliteit en het programma van plannen en het bouwtempo. Een ander belangrijk motief is dat de gemeenschap kan profiteren van waardestijging van te ontwikkelen bouwgrond als gevolg van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen). Ook de toerekening van kosten van (boven)wijkse voorzieningen aan locaties is bij actief grondbeleid beter te bereiken door verdiscontering in de bouwkavels. Voorts kan bij actief beleid worden verevend binnen het plan en tussen locaties, zodat ook locaties met een grondexploitatietekort kunnen worden ontwikkeld.

Een nadeel van actief grondbeleid is dat grote (financiële) risico’s kunnen worden gelopen bij het bouw- en woonrijp maken en eventueel het ontwikkelen van vastgoed. Die risico’s betreffen in zijn algemeenheid de afzet (tempo en omvang), de bouw- en ontwikkelingskosten, de verwervingskosten, rentekosten, etc. Zolang nog geen door de gemeenteraad vastgestelde kostprijsberekening (grondexploitatie) voor het bestemmingsplan beschikbaar is, worden gronden gepresenteerd als materiële vaste activa. Die gronden moeten dan worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs dan wel eventueel lagere marktwaarde. Als de gronden in exploitatie worden genomen, worden ze beschouwd als onderhanden werk en kan waardering plaatsvinden tegen vervaardigingsprijs (verkrijgingsprijs, rente, indirecte kosten). Als de marktwaarde echter lager ligt, moet worden afgeboekt tot deze lagere marktwaarde en moet de gemeente dus een financieel verlies nemen.

 

Faciliterend grondbeleid

De gemeente kan bij de uitvoering van een bestemmingsplan voor een bouwlocatie in plaats van een ondernemende en risicodragende rol, ook kiezen voor een faciliterende rol. De gemeente loopt minder financiële risico’s dan bij actief grondbeleid. Onder randvoorwaarde van het bestemmingsplan en onder het publieke toezicht laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie). De actieve gemeentelijke rol beperkt zich hooguit tot de aanleg of afname van voorzieningen van openbaar nut of van bepaalde bijzondere bestemmingen (zoals grond voor scholen, wijkcentra, et cetera). Wel oefent de gemeente de nodige invloed uit op het stedenbouwkundig ontwerp en de architectuur.

Het nadeel van faciliterend grondbeleid is gelegen in het feit dat de gemeente beperkt is in haar sturingsmogelijkheden voor wat betreft de ontwikkelingen in de gemeente. Het primaat van de ontwikkelingen komt bij derden (ontwikkelaars) te liggen. Specifieke, niet rendabele projecten die veelal vanuit het oogpunt van volkshuisvesting gewenst zijn, zijn niet of moeilijk te realiseren. Met name het voeren van een doelgroepenbeleid wordt hierdoor beperkt. Zo is een ontwikkelaar slechts bereid dat deel van het gewenste beleid tot uitvoering te brengen, voor zover dit past binnen zijn commerciële overwegingen. In de praktijk blijven daardoor niet- lucratieve ontwikkelingen achterwege. Dit kan zich met name voordoen bij starterswoningen, seniorenwoningen en dergelijke. De Grondexploitatiewet geeft de gemeente hiervoor meer en ruimere bevoegdheden.

 

Publiek Private Samenwerking

Een Publiek Private Samenwerking (PPS) wordt doorgaans omschreven als: „een juridisch gestructureerde samenwerking tussen één of meer overheidspartijen en één of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie waarbij alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen werken aan een gezamenlijk project en waarbij risico’s, kosten en opbrengsten over de partijen zijn verdeeld‟.

PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op het verschuiven van risico. Indien de gemeente niet beschikt over grondposities, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval fungeert met name de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. De gemeente wenst het eigendom van die voorzieningen te verkrijgen onder voorwaarde dat een vorm van samenwerking wordt aangegaan.

Hieronder worden het PPS-concessiemodel, het PPS-coalitiemodel en het PPS-alliantiemodel nader toegelicht.

 

PPS-concessiemodel

Bij een concessiemodel wordt de grondexploitatie voor een groot deel, zo niet geheel, door private partijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. De gemeente heeft de gronden namelijk in eigendom en stelt slechts voorwaarden door bijvoorbeeld een stedenbouwkundig programma van eisen en kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen. De private partij draagt de kosten van aanleg van voorzieningen en infrastructuur. Na ondertekening van het contract, draagt de gemeente haar taken en bevoegdheden met betrekking tot de aanleg van de publieke voorzieningen over aan de private partij. De gemeente verleent hiermee de private partij een concessie.

 

PPS-Coalitiemodel (bouwclaim)

Het is mogelijk dat de gemeente als doel heeft zowel de gronden als het vastgoed te realiseren, maar de gronden echter in eigendom zijn van een private partij die enkel interesse heeft in de vastgoedontwikkeling. De private partij kan dit bewerkstelligen door de gronden aan de gemeente te leveren (voor de exploitatie van de gronden) op voorwaarde dat de private partij de bouwexploitatie mag uitvoeren (op de betreffende locatie, maar soms ook elders binnen de gemeente). Nadat de gronden door de gemeente bouwrijp zijn gemaakt, worden de bouwrijpe kavels teruggeleverd aan de private partij, die vervolgens het vastgoed zal gaan ontwikkelen. Het openbaar gebied blijft bij de gemeente achter. Indien de gemeente met deze constructie akkoord gaat dan is er sprake van een coalitiemodel op basis van een bouwclaim. Binnen deze vorm van samenwerking vindt de ontwikkeling van grond en vastgoed gescheiden plaats.

 

PPS-alliantiemodel (joint venture/deelneming)

Zwakke variant: De gemeente en een private partij sluiten een samenwerkingsovereenkomst. Zij vormen een gezamenlijke organisatie, veelal in de vorm van een stuurgroep en één of meer projectgroepen, zonder dat sprake is van een juridische entiteit. De exploitatie vindt voor zover gewenst plaats voor gezamenlijke rekening, veelal door middel van een verrekenstelsel.

Sterke variant: De gemeente en een private partij richten een grondexploitatiemaatschappij (GEM) op, die de grondexploitatie op zich neemt. Vaak heeft deze onderneming de juridische vorm van een CV/BV-constructie. Alle partijen brengen hun gronden in tegen een vastgestelde prijs of kopen zich in. De GEM verzorgt het bouw- en woonrijp maken van de kavels en geeft deze uit. Meestal nemen partijen deel onder de verplichting een bepaald percentage van de bouwrijpe gronden af te nemen om er vervolgens woningen of bedrijven op te bouwen. De GEM draagt het volledige risico en de partijen zijn als stille vennoot aansprakelijk voor het ingebrachte vermogen in de GEM. De inbreng, zeggenschap en daarmee het risico worden naar rato van het aandeel in de GEM onder de partijen verdeeld.